Économie néerlandaise: une opulence plus limitée qu'il n'y paraît

Opinion économique

Depuis 2014, les Pays-Bas figurent parmi les grands pays de la zone euro affichant la croissance la plus rapide, alors que la Belgique n'a que rarement, voire jamais, atteint la moyenne de la zone euro durant cette période. Cette opulence de la croissance néerlandaise est toutefois largement illusoire, car elle reflète avant tout une reprise plus vigoureuse après les revers des années de crise 2008-2013. Depuis le début du siècle, les deux économies ont affiché un rythme de croissance à peu près identique. Les Pays-Bas sont en outre très vulnérables au ralentissement international actuel de la croissance, tandis que l'extrême faiblesse des taux y met le système des pensions sous pression, aggravant ainsi la fragilité du pays. Contrairement à la plupart des autres pays de la zone euro, les Pays-Bas disposent heureusement d'une marge budgétaire pour absorber un ralentissement de la croissance. Mais ici non plus, il n'est pas question d'opulence. Si cette situation ne pose pas problème aux Pays-Bas, elle illustre les possibilités limitées d'activer la politique budgétaire dans la zone euro par une meilleure coordination.

Les Pays-Bas, champions de la croissance ou pas?

'Melk en honing, overvloed', c'est ainsi que Boudewijn de Groot chante les Pays-Bas. Les rapports macroéconomiques consacrés au pays évoquent spontanément cette image. En s'inscrivant à 2% (en base annuelle, par rapport au trimestre précédent), la
croissance du PIB réel du deuxième trimestre 2019 a été plus de deux fois plus élevée que la moyenne de la zone euro. Parmi les grands pays de la zone euro, les Pays-Bas ont connu, derrière l'Espagne, la plus forte croissance économique depuis 2014. Malgré le ralentissement attendu de la croissance, cette situation devrait perdurer quelque temps encore.

Cette performance de croissance contraste semble-t-il fortement avec celle de l'économie belge. Ces dernières années, la Belgique n'a que rarement, voire jamais, atteint le niveau de croissance moyen de la zone euro. Mais les apparences sont trompeuses. Dans une perspective temporelle un peu plus large, la croissance néerlandaise semble en effet beaucoup moins spectaculaire. Depuis le début du siècle, l'économie belge a connu une croissance plus forte que l'économie néerlandaise (graphique 1).

Graphique 1 - Composition de la croissance économique (variation moyenne annuelle du PIB réel en pourcentage et contribution à la croissance des composantes de la demande en points de pourcentage)

Source: KBC Economics sur la base d'Eurostat

Dans les années qui ont précédé la crise, le rythme de croissance des deux économies a été parfaitement identique. La forte croissance de l'économie néerlandaise au cours des dernières années résulte surtout de la reprise consécutive aux revers essuyés durant les années de crise 2008-2013. Alors que l'économie belge a conservé une croissance annuelle moyenne de 0,6% pendant cette période, l'économie néerlandaise a en fin de compte fait du surplace. Outre la récession internationale, l'économie néerlandaise était alors confrontée à une crise immobilière et les taux déjà bas à ce moment mettaient le système des pensions sous pression (voir ci-dessous). Cela s'est traduit par une forte contraction des investissements, tandis que les ménages ont également réduit leur consommation. La reprise des deux composantes de la demande a permis ces dernières années un mouvement de rattrapage, qui a encore été renforcé par le fait que les exportations néerlandaises ont bénéficié plus que les exportations belges de la haute conjoncture internationale. 

Vulnérabilité de l'économie

Les Pays-Bas font en outre mieux que la Belgique sur la base de nombreux autres paramètres macroéconomiques. L'économie néerlandaise est néanmoins très vulnérable au ralentissement international de la croissance. La récession dans l'industrie la frappe déjà assez durement. À l'inverse de la Belgique, les Pays-Bas sont l’un des grands pays industriels accusant un recul de la production de l'industrie manufacturière depuis fin 2018 et la situation risque de s'aggraver si le Brexit tourne mal ou si la guerre commerciale s'enlise. En tant qu'économie ouverte, les Pays-Bas y sont très vulnérables, tout comme la Belgique.

De par son impact sur le système des pensions, la faiblesse des taux constitue également une menace spécifique. Le système des pensions néerlandais repose en effet très largement sur un deuxième pilier, les réserves de pension étant constituées par
l'épargne. Globalement, le système est jugé très solide, mais les taux extrêmement bas le mettent sous pression. Ils plombent le produit de l'épargne investie et accroissent la valeur actuelle des obligations de pension futures. Ce déséquilibre encourage les fonds de pension à limiter les allocations ou à augmenter les cotisations, ce qui affecte bien entendu la confiance et le pouvoir d'achat des consommateurs néerlandais. Le système avait déjà été mis sous pression au lendemain de la crise financière, avec pour conséquence un recul de la demande intérieure (voir ci-dessus). Cette situation pourrait se répéter vu les planchers atteints récemment par les taux et le nouvel assouplissement de la politique de la BCE. La critique ouverte du gouverneur de la Banque des Pays-Bas à l'égard des dernières décisions de politique monétaire de la BCE doit probablement être replacée dans ce contexte également. 

 

Le 'jubelbegroting' des Pays-Bas

Les Pays-Bas ont par ailleurs été félicités par le président de la BCE, Mario Draghi, pour avoir entendu son appel en faveur d'une politique budgétaire plus souple en annonçant le projet de créer un fonds d'investissement. Depuis 2016, les Pays-Bas accumulent les excédents budgétaires, ce qui signifie que la dette publique devrait tomber cette année en dessous de 50% du PIB. Ils sont donc l'un des rares pays de la zone euro, avec l'Allemagne, à pouvoir se permettre de lâcher les rênes budgétaires. Lors du Prinsjesdag, le gouvernement a présenté un budget prévoyant d’allouer des dépenses supplémentaires aux soins de santé, à l'enseignement, à la police et à la défense. Le récent Accord de pension vise également une hausse des dépenses, tandis que la nouvelle politique climatique inclura dépenses supplémentaires et nouvelles charges. Les ménages peuvent compter sur un allègement des charges. Selon les estimations du Bureau central de planification, l'excédent budgétaire devrait passer de 1,5% du PIB en 2018 à 0,3% du PIB en 2020. L'excédent budgétaire structurel de 0,7% du PIB en 2018 retomberait à un déficit de 0,4% en 2020. Les Pays-Bas respecteraient ainsi tout juste l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) de l'Union européenne.

 

Sous-utilisation

La détérioration du solde budgétaire structurel de plus de 1% du PIB suggère que la politique budgétaire donne une impulsion significative à la croissance. Mais là aussi, l'opulence est peut-être plus limitée qu'il n'y paraît. En raison des limitations de capacité et de l'exiguïté du marché du travail, l'État néerlandais n'est en effet pas en mesure de dépenser la totalité des budgets prévus, par exemple en travaux d'infrastructure. La sous-utilisation a atteint 1,4% des dépenses budgétaires en 2018, contre en moyenne 0,5% en 2010-2017 (source: Bureau central de planification). Pour 2019 et 2020, le Bureau central de planification prévoit encore une sous-utilisation.

La politique ne pourra donc utiliser pleinement la marge de manœuvre budgétaire disponible que dans la mesure où le ralentissement économique libère des capacités de production. Dans une perspective néerlandaise, cette situation n'est pas un problème: elle serait même plutôt un signe de bonne santé, mais dans une perspective européenne, elle illustre les possibilités limitées d'activer la politique budgétaire dans la zone euro par une meilleure coordination. Les pays qui ont besoin d'une politique plus souple n'ont généralement pas la latitude nécessaire, alors que les pays disposant de cette marge de manœuvre budgétaire en ont souvent un besoin moins urgent et se heurtent à des limites de capacité pour l’affecter. 

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